Chính sách khuyến khích cán bộ sáng tạo, đột phá: Để không trở thành cạm bẫy?

Điều này dường như ngày càng trở nên phổ biến và nghiêm trọng khi nó lan rộng từ Trung ương đến địa phương, từ cán bộ quản lý đến cấp dưới, dẫn đến tình trạng ách tắc kéo dài khi giải quyết thủ tục hành chính cho dân và doanh nghiệp. Nhiều đại biểu Quốc hội phản ánh có hiện tượng “rất nhiều việc cấp dưới hỏi cấp trên, cấp trên bảo làm theo quy định, cứ thế quả bóng đá qua đá lại, ở giữa thì đình đốn kinh tế, việc không thông, cơ hội mất đi, kéo dài không giải quyết được”.

Có đại biểu Quốc hội khác thì kể lại về tình trạng một số doanh nghiệp không tham gia đầu tư công vì sợ rắc rối, vì “sợ định giá không khéo có thể hôm nay không sao nhưng hôm sau đi tù nên tốt nhất là tránh, mời cũng không làm”.

Trong bối cảnh đó, Bộ Nội vụ vừa ban hành Dự thảo lần 3 Nghị định về khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung. Dự thảo này khuyến khích những công nhân viên chức nhà nước có cách làm đột phá, tháo gỡ, giải quyết những điểm nghẽn, nút thắt trong cơ chế chính sách. Đặc biệt dự thảo tập trung thúc đẩy họ giải quyết những vấn đề chưa được quy định hoặc đã có quy định nhưng không phù hợp với thực tiễn, chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu tính đồng nhất đồng bộ, từ đó mang lại giá trị, hiệu quả thiết thực, tạo được chuyển biến mạnh mẽ, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung.

Theo dự thảo, cơ chế để khuyến khích những cán bộ “dám nghĩ, dám làm” như vậy đó là khen thưởng và tuyên dương họ bằng nhiều hình thức như: ưu tiên đào tạo, nâng bậc lương trước thời hạn, ưu tiên quy hoạch, bổ nhiệm vào vị trí lãnh đạo. Còn giới hạn để các cán bộ “dám nghĩ, dám làm”, có thể hiểu là tất cả những gì xuất phát từ yêu cầu, đòi hỏi cấp thiết của thực tiễn và không ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội và sự phát triển của địa phương, cơ quan, đơn vị khác.

“

Phải đưa ra quyết định “sáng tạo”, chưa có tiền lệ khi đứng trước những quy định pháp luật chồng chéo và chưa hoàn thiện, các cán bộ đứng trước rủi ro pháp lí lớn hơn nhiều so với những hứa hẹn về công danh xa xôi trong tương lai mà chưa chắc họ đã được tưởng thưởng.

Nhưng liệu nghị định này có giải quyết được tình trạng cán bộ nhà nước né tránh, đùn đẩy trách nhiệm? Phải đưa ra quyết định “sáng tạo”, chưa có tiền lệ khi đứng trước những quy định pháp luật chồng chéo và chưa hoàn thiện, các cán bộ đứng trước rủi ro pháp lí lớn hơn nhiều so với những hứa hẹn về công danh xa xôi trong tương lai mà chưa chắc họ đã được tưởng thưởng. Cũng theo một số đại biểu Quốc hội, Hà Nội vừa qua có nhiều nguyên lãnh đạo và lãnh đạo đương nhiệm bị đưa vào diện có vi phạm, mặc dù theo kết luận, họ thực hiện đúng chức trách nhiệm vụ, không có động cơ vụ lợi nhưng một số vụ việc xảy ra hậu quả, họ thuộc đối tượng phải chịu trách nhiệm và bị xem xét xử lý.

Hai mô hình trong quản trị nhà nước

Trong nhiều thập kỷ qua, thế giới đã trải nghiệm nhiều mô hình quản lý nhà nước nhưng có thể chia thành hai hướng tiêu biểu là Hệ thống quan liêu (hay còn được gọi là mô hình quản lý truyền thống do nhà xã hội học Max Weber xác lập) và Quản lý công mới. Một trong những điểm chính phân biệt giữa hai hệ thống này là cung cách quản lý của cơ quan chủ quản. Trong khi Hệ thống quan liêu coi trọng tiền kiểm (kiểm soát đầu vào và quy trình thực hiện) thì Quản lý công mới tập trung vào hậu kiểm (giám sát kết quả).

Hệ thống quan liêu thiết lập một hệ thống quyền hành có tôn ti trật tự giữa người quản lý và nhân viên dưới quyền. Mô hình này đề cao tầm quan trọng của hệ thống luật pháp quy định chi tiết cấu trúc tổ chức, chức năng nhiệm vụ và quy trình thực hiện các nhiệm vụ.

Vì Hệ thống quan liêu được xem là mô hình quản lý cứng nhắc, có quá nhiều luật lệ, quy trình, thủ tục nên dần được thay thế bằng mô hình Quản lý công mới ở nhiều nước trong các thập kỷ qua.

Để dễ hiểu hơn về hai mô hình này, ta có thể lấy một ví dụ trong tuyển dụng. Với Hệ thống quan liêu, việc tuyển dụng của một bộ ngành có thể chỉ diễn ra ở một thời điểm trong một năm, cho một loạt phòng ban, thường do đơn vị tổ chức cán bộ thuộc bộ xác định nội dung bài thi, hình thức thi, chấm thi. Lương thưởng của từng cán bộ sẽ phải theo một khuôn khổ chung do nhà nước định sẵn, hầu như không có sự khác biệt giữa các ngành nghề. Trong khi đó, với Quản lý công mới, chẳng hạn như với trường hợp của New Zealand, người quản lý các phòng ban được phép tự tuyển dụng cán bộ cho phòng ban của mình ở bất kì thời điểm nào. Bộ phận nhân sự của Bộ sẽ chỉ có vai trò hỗ trợ như đăng tin tuyển dụng và tư vấn cho phòng ban về quy trình tuyển dụng. Còn lại việc phỏng vấn, ra đề và chấm đề thi sẽ do các phòng ban tự thực hiện và người quản lý phòng ban sẽ tự quyết định lựa chọn các ứng viên phù hợp để phỏng vấn và tự xác định người trúng tuyển. Người quản lý cũng được phép xác định mức lương phù hợp với trình độ của người trúng tuyển (một vị trí tuyển dụng sẽ được ấn định một ngạch lương (band), nhưng trong một band có rất nhiều bậc lương (step) và người quản lý được tự ấn định step phù hợp với trình độ của người trúng tuyển). Việc trao quyền này cho phép các phòng ban tuyển đúng người đúng việc hơn và nhanh hơn.

Dù có sự khác biệt lớn trong việc trao quyền cho các cán bộ thi hành công vụ giữa hai mô hình, Hệ thống quan liêu và Quản lý công mới vẫn chia sẻ những nguyên tắc chung quan trọng. Hai trong số đó là nguyên tắc thượng tôn pháp luật trong quản trị nhà nước và sự chuyên nghiệp của cán bộ. Nền hành chính công vụ thượng tôn pháp luật coi trọng tính pháp lý; sự minh bạch về quy trình, thủ tục; khả năng dự báo; và sự bình đẳng trước pháp luật. Còn nền công vụ chuyên nghiệp là nơi mà ở đó cán bộ là những người được tuyển chọn dựa trên năng lực và vô tư trong thực thi nhiệm vụ (nghĩa là tuân thủ hệ thống luật pháp đã được quy định và rạch ròi giữa việc công, tài sản công, lợi ích công và việc tư, tài sản tư, lợi ích tư).

“

Đặc điểm nổi bật của mô hình Quản lý công mới là tăng tính linh hoạt và giải phóng cán bộ khỏi những luật lệ cứng nhắc, mang tính kiểm soát chặt chẽ của cơ quan quản lý nhà nước, tăng tính thích ứng của nền công vụ và mang dịch vụ đến gần hơn với người sử dụng. Đi kèm với trao quyền là yêu cầu về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của cán bộ.

Vị trí và lựa chọn của Việt Nam

Mô hình quản lý nhà nước của Việt Nam có nhiều đặc điểm của Hệ thống Quan liêu với quy trình và thủ tục có phần cứng nhắc, quản lý tập trung đầu vào thay vì kết quả, nhưng đồng thời cũng có cả dấu hiệu của Quản lý công mới như phân cấp phân quyền, tự chủ. Tuy nhiên, rốt cục Việt Nam vẫn không thực sự theo đuổi một phương hướng nhất quán của bên nào. Điều đáng nói hơn cả là, bộ máy hành chính của Việt Nam vẫn chưa đảm bảo được những nguyên tắc cốt lõi của cả hai mô hình.

Khó có thể nói hệ thống của Việt Nam đề cao tính thượng tôn pháp luật khi có nhiều quy trình, thủ tục không rõ ràng, thiếu minh bạch, vừa gây khó dễ với người làm đúng nhưng cũng vừa tạo động cơ để cán bộ tham nhũng. Chẳng hạn, nghiên cứu của tôi trong các bệnh viện công cho thấy, trong quá trình tự chủ, bệnh viện một mặt vừa phải tự lo liệu phần lớn kinh phí vận hành, mặt khác không được tự ý xác định giá dịch vụ y tế mà phải theo khung của nhà nước, vốn không “tính đúng, tính đủ” để bệnh viện có lãi. Bởi vậy, nhiều trường hợp cán bộ đã khai khống chi phí hoạt động, hóa đơn giả, nhận phong bì, nói quá tình trạng bệnh để người bệnh thực hiện thêm các xét nghiệm…Ngoài ra, cũng không thể nói rằng Việt Nam đã có một nền công vụ chuyên nghiệp. Khoan nói đến những trường hợp tuyển dụng dựa vào “nhất hậu duệ, nhì quan hệ, ba tiền tệ” từng được bàn tán trong dư luận, bản thân quy trình tuyển dụng công chức, viên chức hiện nay cũng đặt nặng việc kiểm tra lý thuyết, chính sách của Đảng và Nhà nước hơn là các kĩ năng thực tế trong công việc cụ thể.

Bởi vậy, trước khi nghĩ tới một nền công vụ sáng tạo, Việt Nam phải tập trung vào xây dựng một cơ chế đảm bảo cán bộ thạo việc và tinh thần thượng tôn pháp luật cái đã. Nên hiểu rằng, dù nới rộng tự do cho cán bộ đến đâu, không có mô hình nào khuyến khích cán bộ sáng tạo bằng cách “xé rào”, “vượt rào” hay làm trái quy định hiện hành. Ở bất kỳ nền quản trị nào, nếu quy định sai, mâu thuẫn, không sát với thực tế hoặc khó thực hiện trong thực tiễn thì việc đầu tiên phải sửa quy định để người thực thi công vụ có một hành lang pháp lý an toàn và minh bạch để thực hiện nhiệm vụ.

Tiếp đó, để cổ vũ tính sáng tạo, theo cách tăng quyền và giảm quy định rườm rà, Việt Nam có thể tiếp thu mô hình Quản lý công mới. Quá trình tự chủ hóa và sự chuyển dịch từ mô hình quản lý đầu vào sang quản lý kết quả sẽ dẫn đến việc giảm thiểu đáng kể các quy định và cán bộ có nhiều quyền để quyết định phương thức thực thi công vụ, miễn là đạt kết quả theo kế hoạch đã thống nhất với cơ quan quản lý trước đó. Nếu cán bộ thực thi chính sách phát hiện những quy định nào ko phù hợp, mâu thuẫn với các quy định khác thì cần thông báo với bộ phận xây dựng chính sách. Đúng là, việc sửa đổi chính sách thường mất nhiều thời gian nhưng nếu đó là vấn đề bức thiết thì cả hệ thống có thể tập trung sửa đổi trong thời gian sớm nhất có thể để tạo điều kiện cho việc thực thi chính sách được thuận lợi.

Mô hình Quản lý công mới cũng tạo điều kiện cho việc xây dựng, sửa đổi chính sách chính xác và kịp thời hơn. Đó là bởi quá trình chuyển đổi sang mô hình này giúp làm tinh gọn bộ máy hành chính. Quá trình này thường đi liền với việc hình thành nhiều cơ quan tự chủ đứng dưới các bộ chủ quản. Nhiều chức năng nhiệm vụ liên quan đến thực thi chính sách như quản lý, thanh tra, cung cấp dịch vụ công, được chuyển giao cho các cơ quan tự chủ này. Theo đó các bộ ngành có thể tập trung thực hiện vai trò chính là làm chính sách và hỗ trợ, theo dõi, đánh giá. Việc tách bạch giữa làm chính sách và thực thi chính sách này giúp hoàn thiện bộ máy hành chính, tránh hiện tượng vừa đá bóng vừa thổi còi. Chính vì sự kiện toàn về bộ máy này nên các bộ ngành có thể làm tốt chính sách, có điều kiện tập trung rà soát và xây dựng hành lang pháp lý minh bạch và tạo điều kiện cho người thực hiện.

***

Quay lại với câu chuyện về Dự thảo Nghị định khuyến khích cán bộ sáng tạo, đột phá, dường như chính sách được xây dựng một cách vội vã, mang tính ngắn hạn, mà không tập trung giải quyết nguyên nhân sâu xa. Mặc dù có ý tốt là thúc đẩy giải quyết những vấn đề chưa được quy định hoặc đã có quy định nhưng không phù hợp với thực tiễn, điều đó cũng đồng nghĩa với việc chính sách này khuyến khích cán bộ dám làm, dám chịu trách nhiệm trước những gì trái với quy định hiện hành. Hệ thống chính sách ở Việt Nam vốn chồng chéo, mâu thuẫn nên bản thân việc thực thi nhiệm vụ đã đầy khó khăn, vướng mắc vì làm đúng theo quy định này thì có thể mâu thuẫn với quy định kia. Đó là chưa kể cung cách quản lý theo đầu vào, quan liêu, áp đặt, không sát với thực tiễn, nhiều khi nhũng nhiễu nên gây cản trở cho người thực hiện nhiệm vụ. Điều đó đặt người thực hiện nhiệm vụ trong tình thế tiến thoái lưỡng nan, làm đúng theo quy định thì nhiều khi không giải quyết được công việc, mà sáng tạo, vượt rào thì không an toàn cho người thực thi. Có thể nói đây là một dự thảo hành chính đầy thách thức, đặt cán bộ công chức trước những điều khó có thể đáp ứng.

“

Trước khi nghĩ tới một nền công vụ sáng tạo, Việt Nam phải tập trung vào xây dựng một cơ chế đảm bảo cán bộ thạo việc và tinh thần thượng tôn pháp luật.

Nhiều người có thể nghĩ đến những trường hợp “xé rào, vượt rào” thời kì trước Đổi mới như Bí thư Tỉnh ủy Vĩnh Phúc Kim Ngọc với chủ trương “khoán hộ” và Bí thư Long An Chín Cần với chính sách “bù giá vào lương” để liên hệ với sự cần thiết của nghị định này. Hai người thời đó đã may mắn không bị kỉ luât và về sau được lịch sử ghi nhận. Tuy nhiên, cần nhớ rằng những câu chuyện này xảy ra trong thời kỳ tranh tối tranh sáng, lúc nước sôi lửa bỏng mà ranh giới có thể là giữa sự sống và cái chết. Không phải vì những câu chuyện cá biệt này mà cổ xúy cho việc vượt rào, trong quản trị nhà nước. Bởi trên thực tế cũng không thiếu trường hợp xé rào mặc dù có thể được xem là cần thiết nhưng đều bị kỷ luật, thậm chí rơi vào lao lý và cũng không được lịch sử ghi nhận.

Không một nền quản trị nào cổ vũ sáng tạo theo kiểu vượt rào. Một nhà nước chuẩn mực và chuyên nghiệp là nhà nước thượng tôn pháp luật. Không ai được đứng trên pháp luật dù có vì bất kì một sứ mệnh tốt đẹp nào.